Planification écologique : le plan d’Elisabeth Borne pour une « France nation verte » peut-il réussir ?

Le 21 octobre, la Première ministre Elisabeth Borne a présenté son plan pour une « France nation verte » (1). Elle explique comment conduire une planification écologique afin de réduire de 55 % les émissions de gaz à effet de serre en 2030. C’est la première fois qu’un gouvernement se saisit d’un objectif ambitieux en matière de climat !

J’éprouve un grand intérêt pour cette initiative pour deux raisons :
– La première est que l’objectif climatique est positionné pour la première fois comme la finalité la plus importante que doit absolument viser notre société, car, ainsi que le dit Elisabeth Borne, « Nous devons engager des changements radicaux dans nos manières de produire, de consommer, d’agir. Ce n’est pas une question d’idéologie, cela devient de plus en plus une question de survie ».
– La seconde est qu’en tant que consultant, j’ai toujours été préoccupé par les difficultés rencontrées par les gouvernements pour initier des changements organisationnels dans les administrations publiques. C’est cette expérience que je vais utiliser pour évaluer les chances de succès ou d’échec de la planification écologique.

Dans une première partie, je vais étudier les propositions organisationnelles retenues par Elisabeth Borne qui sont pertinentes pour réussir cette réforme. Dans une deuxième partie, j’évoquerai les difficultés que la Première ministre risque de rencontrer pour faire fonctionner sa « machine à réformer ». J’essaierai dans une troisième partie d’évoquer les chances de succès de la planification écologique.

1ère partie : les propositions pertinentes pour réussir la planification écologique
Les cinq défis environnementaux à relever sont : « Réduire les émissions de gaz à effet de serre, s’adapter aux conséquences du changement climatique, restaurer la biodiversité, réduire l’exploitation de nos ressources naturelles à un rythme soutenable, et réduire toutes les pollutions qui impactent la santé ». Ce sont des objectifs globaux qui ne devraient guère souffrir de contestation. De même, le fait que la crise écologique soit globale et donc concerne tout le monde ne sera pas nié. Reste maintenant à savoir quelle organisation va être mise en place pour s’emparer de cette multitude de sujets entremêlés.
La première innovation, la plus importante, est que c’est la première ministre elle-même qui a été chargée par le Président de la République de la planification écologique. Elle a à sa disposition un Secrétariat général à la Planification écologique (SGPE) qui est une petite équipe chargée d’initier et de coordonner la mobilisation de toutes les parties prenantes. Celle-ci a en particulier pour rôle de veiller à ce que tous les ministères aient défini des objectifs quantifiés clairs en matière écologique, et de contrôler que les choses avancent dans la bonne direction, quitte à intervenir pour demander des corrections de trajectoire si nécessaire.
La deuxième innovation est que tous les ministères ont l’obligation de définir un plan uniquement consacré aux actions à vocation écologique, sur lesquels ils seront évalués.
La troisième innovation est aussi importante que la précédente : il s’agit de faire naître au niveau de tous les territoires des initiatives prises par un ensemble d’acteurs qui vont réfléchir ensemble et faire des propositions sur des sujets environnementaux qui se posent au niveau local. On trouvera dans ces groupes de travail aussi bien des citoyens que des associations, des entreprises privées, des collectivités territoriales etc. Leurs propositions remonteront vers le secrétariat général à la planification. Cette troisième innovation est essentielle, car une réforme de cette envergure ne pourra jamais réussir si la verticalité incarnée par les ministères n’est pas complétée et enrichie par une transversalité portée par les acteurs du territoire. Ces trois innovations sont chacune très pertinentes et elles se renforcent l’une l’autre.

2ème partie : les difficultés que la Première ministre risque de rencontrer pour faire fonctionner sa « machine à réformer ».

Il n’est pas besoin d’être grand clerc pour savoir d’où vont provenir les difficultés à mettre en œuvre un tel projet, car celui-ci bouscule les habitudes et les modes de fonctionnement des administrations publiques qui sont des structures verticalisées et hiérarchisées. La principale initiative qui va être vécue comme une provocation par plusieurs ministères est la création du Secrétariat général à la Planification écologique dont le rôle est précisément d’exercer une fonction de contrôle sur leur activité. Cela sera jugé par certains comme insupportable d’être sous la dépendance d’une petite équipe formée en peu de temps. Les principales difficultés vont venir des administrations publiques, et plus particulièrement des ministères plutôt que des collectivités territoriales où des oppositions apparaîtront, mais avec moins d’intensité. Les grands ministères seront particulièrement réactifs, et deux catégories de personnes vont se manifester fortement, il s’agit des ministres et des hauts fonctionnaires dirigeants les grandes directions et services. Leurs préoccupations sont distinctes, mais elles peuvent se coaliser pour former un front commun.

Certains ministres sont des personnalités politiques importantes qui gèrent des ministères essentiels et ont des liens forts avec le président de la République. Ils s’estiment à juste raison légitimes pour diriger leur ministère et n’apprécient pas du tout de voir une instance étrangère intervenir dans ce qu’ils considèrent comme leur propre territoire. Ils le feront savoir au Président et à la Première ministre et ne seront pas des porteurs forts du projet écologique, considérant que leur mission propre vaut largement « la France nation verte ».

Les hauts fonctionnaires dirigeant les grandes directions et services ont également des préoccupations concernant ce qu’ils considèrent comme leur territoire. Pour eux, tout sujet qu’ils considèrent comme relevant de leur autorité doit être traité par leur direction et le regard d’un autre n’est pas toujours accepté. J’ai expliqué dans un de mes ouvrages (2) que tout fonctionnaire chargé d’une fonction de direction avait le moyen de ne pas faire ce que demandait son supérieur hiérarchique sans que des sanctions importantes soient prises contre lui. Cela signifie que même si un ministre est favorable au « green deal français », il faudra qu’il vérifie que ses collaborateurs les plus proches marchent d’un même pas et font passer le message aux étages aux dessous.

3ème partie : les chances de succès de la planification écologique

Suivant les conseils de Pierre Dac qui disait que « La prévision est difficile, surtout quand elle concerne l’avenir », je ne me lancerai pas dans une prévision politique et me contenterai d’ajouter quelques remarques complémentaires.

La première et la plus évidente, c’est qu’il y a un acteur dont je n’ai pas parlé et qui est de loin le plus important, c’est le Président de la République, dont le fort soutien à sa Première ministre est indispensable pour faire taire les ardeurs autonomistes de certains ministres.

La deuxième concerne ce qui va se passer dans les territoires, car si les initiatives locales se développent vite et bourgeonnent dans toute la France, le pari peut être gagné. Sur ce plan, je suis optimiste, car je suis témoin dans ma ville de Saint-Germain en Laye d’une floraison d’actions de terrain qui visent toutes à s’emparer d’un sujet qui concerne les cinq défis écologiques que j’avais listés dans la 1ère partie. L’initiative peut venir aussi bien d’une association comme les « Amis de la forêt de Saint-Germain et de Marly » qui s’est battue pour que l’autoroute A14 ne coupe pas la terrasse construite par Le Nôtre et saccage la forêt de Saint-Germain, et qui développe aujourd’hui des activités de découverte de la forêt vue comme un écosystème ; de la mairie qui, dans le cadre de son Plan d’Action Climat Energie, associe une soixantaine d’habitants de la commune chargés de faire des propositions au Conseil Local de Développement Durable ; ou de citoyens qui se saisissent spontanément d’un sujet écologique qui les concerne.

La troisième est l’éventuelle survenue d’une catastrophe qui aurait pour effet d’arrêter immédiatement ce grand projet. Dans cette période de grands dangers, on ne peut ignorer un tel risque.

(1) Voir le dossier de presse publié par le gouvernement le 22 octobre 2022 intitulé « France Nation verte » Présentation de la planification écologique

(2) Voir “ Réformer la France : mission impossible » édit L’Harmattan décembre 2016

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Un commentaire sur “Planification écologique : le plan d’Elisabeth Borne pour une « France nation verte » peut-il réussir ?

  1. Bonjour Jean, cela m’a bien intéressé de lire ton nouvel article. Espérons donc que les initiatives locales, ainsi encouragées, pourront se déployer largement. Ce qui m’intéressera particulièrement c’est de connaître le contenu réel et concret des réformes qui seront envisagées et si possible effectuées pour atteindre les objectifs.

    Quant à la question de la rigidité administrative , elle est toujours là planant avec son ombre intangible…

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