La première source de blocage dans le fonctionnement d’un ministère : le non-respect du devoir d’obéissance par certains fonctionnaires et l’absence de véritables sanctions

Mon cabinet est intervenu à la demande, soit d’un ministre, soit d’une grande direction d’un ministère et, à chaque fois, j’ai constaté deux grandes sources de blocage. Je vais évoquer aujourd’hui la première.

Les fonctionnaires, pour exercer leur métier, doivent respecter quatre règles déontologiques, le devoir de réserve, le secret professionnel, l’obligation d’information et le devoir d’obéissance. Cette dernière règle exige de se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, c’est le principe général de l’administration que de respecter les ordres et les textes de lois, règlementations, instructions etc.

Dans toutes mes interventions auprès des administrations publiques, j’ai constaté que cette règle n’était pas respectée par tous : par exemple, dans une grande direction d’un ministère, il y  avait 4 niveaux de management (il n’y en a plus que 3 aujourd’hui) , le directeur (haut fonctionnaire), 3 chefs de service, 6 sous-directeurs, 18 chefs de bureau environ ; chaque chef de bureau dispose d’une petite équipe : un adjoint et quelques employés. C’est ce que l’on appelle un organigramme « en râteau », modèle encore en place aujourd’hui.

Malgré les exhortations du directeur, un des trois chefs de service a « fait le mort », car il n’a pas apprécié qu’un  de ses jeunes camarades du même corps devienne son chef. Parmi les sous-directeurs, l’un d’eux a eu le même comportement, ainsi que plusieurs chefs de bureau. Or, dans l’administration,  le chef de bureau, la plupart du temps un administrateur civil, occupe un poste stratégique, car il joue le rôle d’interface entre la haute hiérarchie et les personnels.

Il est facile de ne pas participer à la réforme dans un ministère : il suffit de feindre d’acquiescer, de faire le dos rond, et de laisser traîner les choses. Avec un peu de chances, le supérieur disparaîtra au bout de quelque temps, et la vie reprendra comme avant.

Ces personnes qui « n’en font qu’à leur tête » ont un comportement de « rationalité limitée » au sens d’Herbert Simon. Ce concept signifie qu’elles prennent des décisions correspondant à ce qu’elles considèrent comme leurs objectifs à atteindre, ceux-ci étant largement indépendants de ceux de la direction. J’ai rencontré par exemple des chefs de bureau qui avaient organisé leur travail et celui de leurs subordonnés en ignorant les directives de leurs supérieurs ainsi que l’existence d’autres bureaux du ministère qui avaient des compétences pour les aider à faire de bons diagnostics. Ce comportement n’est pas l’apanage de la fonction publique et on la rencontre dans toutes les structures, y compris privées.  La différence tient à la manière dont cette conduite est sanctionnée. Dans les entreprises, on trouve encore parfois des comportements analogues, mais ils sont  rares, car le risque d’être déclassé ou licencié l’emporte largement sur le souhait de mener une vie tranquille. Dans l’administration, la situation est totalement différente puisqu’il n’y a pas de possibilités de licenciement, ni même de déclassement. Des entretiens professionnels sont prévus chaque année avec le supérieur hiérarchique pour évaluer si les objectifs sont atteints et des sanctions sont possibles lorsque la valeur professionnelle est jugée insuffisante. Mais ce cas est peu fréquent, et le critère d’ancienneté continue à jouer un rôle important, aussi bien pour l’avancement en grade que pour le passage d’un échelon à un autre.

Cette catégorie de personnes ne représente qu’une minorité des agents de la fonction publique, mais elle suffit pour freiner considérablement l’action de changement, car leur présence n’encourage pas les autres fonctionnaires à se motiver pour s’engager.

Pour réussir la réforme, il faut donc que le devoir d’obéissance redevienne la valeur première à respecter. Cela doit concerner d’abord le sommet de la hiérarchie, c’est-à-dire les hauts fonctionnaires qui dirigent les directions. La plupart sont des énarques, appartenant souvent aux grands corps, Conseil d’État, Inspection générale des finances et Cour des comptes. Certains peuvent faire partie des fonctionnaires « à rationalité limitée » attendant le départ du ministre. C’est cette donne qu’il faut changer absolument et cela requiert une volonté politique qui part de la présidence de la République. Emmanuel Macron et Édouard Philippe, membres également des grands corps, sont dans leur rôle pour sanctionner les défaillances de ces hauts fonctionnaires ne respectant pas les objectifs que leur ont assignés les ministres concernés. La sanction nécessaire sera leur départ de leur poste de directeur et leur mise à l’écart, pour ne pas dire leur mise au placard. Ce type de  sanction aura un effet considérable sur les hauts fonctionnaires en place, car rien n’est pire pour eux que d’être classés dans la catégorie des « mauvais élèves » , eux qui sont si fiers d’avoir été les premiers de leur classe. Cela aura également un effet majeur sur l’ensemble de la hiérarchie, car à partir du moment où le chef peut être remplacé à son poste, chacun peut subir la même sanction.

J’expliquerai dans un prochain article qu’il ne suffit pas que la fonction d’autorité soit restaurée pour que la chaîne de commandement fonctionne efficacement, car un ministère, comme toute organisation, a besoin de profiter des expériences et apports des agents de la fonction publique, quel que soit leur niveau hiérarchique.

 

 

 

 

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